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其二,分类管理面临诸多法律政策的限制。国家层面,《中华人民共和国民办教育促进法实施条例(修订草案)》尚未实施,《民办教育促进法》与《公司法》不衔接,营利性民办学校税收优惠未明确。地方政府层面,法人登记的条件不清晰,奖励或补偿的标准差异大,现有民办学校转为营利性的过渡政策不完善,非营利性民办学校监管不健全。学校层面,政府扶持有待加强,融资问题亟待突破,办学自主权有待落实。[124]
其三,民办园举办者对分类管理“摇摆不定”。据胡晨曦等人对全国11个省2687位民办园举办者关于“分类管理”的实证调查发现:选择营利和非营利的民办园举办者基本是五五开,稍偏营利;各地区差异显著,中部选择非营利的比例最高(51.4%),其次为东部(50.6%)和西部(48.4%),东北部最少(43.1%);城市偏营利,农村偏非营利;高端园偏营利,低端园偏非营利;半数人的态度是“观望为先,按兵不动”,体现出民办园举办者“相对理性经济人”的角色。[125]基于“经济人”的直接动力,举办者不愿选择非营利性;基于“道德人”的社会压力,举办者不想选择营利性。[126]
(二)分类改革的可能路线