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其二，分类管理面临诸多法律政策的限制。国家层面，《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》尚未实施，《民办教育促进法》与《公司法》不衔接，营利性民办学校税收优惠未明确。地方政府层面，法人登记的条件不清晰，奖励或补偿的标准差异大，现有民办学校转为营利性的过渡政策不完善，非营利性民办学校监管不健全。学校层面，政府扶持有待加强，融资问题亟待突破，办学自主权有待落实。[124]
其三，民办园举办者对分类管理“摇摆不定”。据胡晨曦等人对全国11个省2687位民办园举办者关于“分类管理”的实证调查发现：选择营利和非营利的民办园举办者基本是五五开，稍偏营利；各地区差异显著，中部选择非营利的比例最高（51.4%），其次为东部（50.6%）和西部（48.4%），东北部最少（43.1%）；城市偏营利，农村偏非营利；高端园偏营利，低端园偏非营利；半数人的态度是“观望为先，按兵不动”，体现出民办园举办者“相对理性经济人”的角色。[125]基于“经济人”的直接动力，举办者不愿选择非营利性；基于“道德人”的社会压力，举办者不想选择营利性。[126]
（二）分类改革的可能路线